Analisis dan Evaluasi UU Berdasarkan Putusan MK

Putusan Mahkamah Konstitusi terhadap Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan (Adminduk), sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013 (UU Administrasi Kependudukan), khususnya Pasal 32, Pasal 61 dan Pasal 64 merupakan salah satu putusan Mahkamah Konstitusi yang krusial, dan membutuhkan tindak lanjut yang segera, untuk memutus mata rantai administrasi kependudukan yang mengakibatkan munculnya kondisi yang mengakibatkan sebagian penduduk Indonesia terlanggar haknya secara konstitusional.

1. Bagaimana mengisi kekosongan hukum sebagai implikasi terhadap pasal atau ayat yang dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat oleh MK ?
2. Apa akibat hukum terhadap pasal, ayat suatu UU yang dinyatakan MK sebagai konstitusionalitas/inkonstitusional bersyarat?
3. Apakah terjadi disharmoni norma dalam suatu UU jika suatu pasal, ayat yang dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat oleh MK berimplikasi terhadap norma pasal ayat lain yang tidak diujikan.

A. Konstitusionalitas Undang-Undang
Pengujian undang-undang terhadap UUD Tahun 1945 yang menjadi kewenangan MK merupakan wujud prinsip atau asas konstitusionalitas undang-undang (constitutionality of law) yang menjamin bahwa undang-undang yang dibuat oleh pembentuk undang-undang itu tidak bertentangan dengan UUD Tahun 1945.Kewenangan pengujian undang-undang menimbulkan sebuah kewenangan yang mutatis mutandis (dengan sendirinya) ada, yaitu kewenangan menafsirkan konstitusi.Apabila dalam konstitusi tidak terdapat ketentuan yang ekplisit mengenai kewenangan menafsir konstitusi kepada lembaga negara yang diberikan kewenangan constitutional review, maka harus dipahami bahwa kewenangan menafsirkan konstitusimenyertai kewenangan constitutional review tersebut.Oleh sebab itu, sering dinyatakan bahwa Constitutional Court itu merupakan “the guardian of constitution and the sole interpreting of constitution”, disebut sebagai penjaga konstitusi berdasarkan kewenangan dalam memutus apakah sebuah produk perundang-undangan telah sesuai dengan konstitusi atau tidak.

B. Putusan Mahkamah Konstitusi Final dan Mengikat
Dalam menjalankan tugas dan fungsinya maka Mahkamah Konstitusi diberikan kewenangan untuk mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap UUD Tahun 1945; memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD Tahun 1945; memutus pembubaran partai politik; memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum; dan memberikan putusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana tercantum dalam Pasal 24C UUD Tahun 1945, Pasal 10 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi, Pasal 29 UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman

C. Akibat Hukum Putusan Mahkamah Konstitusi
Akibat hukum yang timbul dari satu putusan hakim jika menyangkut pengujian terhadap undang-undang diatur dalam Pasal 58 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, yang pada intinya menyatakan undang-undang yang diuji tetap berlaku sebelum ada putusan yang menyatakan bahwa undang-undang tersebut bertentangan dengan UUD Tahun 1945. Ketentuan ini juga berarti bahwa putusan hakim Mahkamah Konstitusi yang menyatakan satu undang-undang bertentangan dengan UUD Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat tidak boleh berlaku surut.

1. Putusan MK Nomor 18/PUU-XI/2013
Putusan Mk merupakan jenis putusan declaratoir contitutief. Declaratoir artinya putusan dimana hakim sekedar menyatakan apa yang menjadi hukum, tidak melakukan penghukuman. Constitutief artinya suatu putusan yang menyatakan tentang ketiadaan suatu keadaan hukum dan/atau menciptakan suatu keadaan hukum yang baru. (revisi UU menyesuaikan dengan Putusan MK)
Kekuatan mengikat putusan MK mengikat bagi semua orang, lembaga negara dan badan hukum dalam wilayah NKRI. Putusan MK berlaku sebagai hukum sebagaimana hukum diciptakan pembuat undang-undang/negative legislator yang putusannya bersifat erga omnes. Oleh karenanya, putusan MK agar dapat dilaksanakan secara efektif, perlu ditindaklanjuti dengan mengubah UU yang Pasalnya dinyatakan tidak memiliki kekutan mengikat oleh MK. Hal ini diperlukan mengingat beberapa kemungkinan yang dapat terjadi pada Pasal-pasal yang dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum oleh MK di antaranya:
- Terjadi kekosongan hukum;
- Praktek di lapangan ketentuan pasal yang sudah dibatalkan masih diberlakukan, mengingat peraturam pelaksanaannya masih berlaku/belum dicabut atau direvisi. Oleh karenanya, putusan MK ini juga harus ditindaklanjuti oleh peraturan pelakasanaan di bawa UU yang berkaitan dengan pasal yang dibatalkan oleh MK;
- Kondisi hukum atau melingkupi pelaksanaan ketentuan pasal yang dibatalkan oleh MK, tidak dapat di operasionalkan;
- Pertimbangan hukum dari Putusan MK pada hakekatnya merupakan ius constituendum bagi ketentuan pasal yang dinyatakan dibatalkan. Namun seringkali jiwa dari pertimbangan tersebut tidak menjadi pertimbangan dalam perubahan UU yang pasalnya telah dibatalkan, sehingga dapat terjadi apa yang sudah diputuskan MK, jiwanya muncul kembali dalam ketentuan pasal UU yang baru. Contoh: Pasal 55 jo.107 dalam UU No. 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan, yang memunculkan kembali jiwa Pasal 21 JO. 47 UU 18/2004 tentang Perkebunan yang sudah dibatalkan oleh MK. Pasal 107 ini pun telah dibatalkan kembali oleh Putsan MK (dan beberapa pasal lainnya (Ps. 27 (3), Ps. 29, Ps. 30, Ps. 42, yang jiwanya sama dengan ketentuan Pasal dalam UU No.12 Tahun 1992 tentang Sistem Budidaya Tanaman yang telah dibatalkan oleh MK).

2. Putusan MK Nomor 97/PUU-XIV/2016
Dalam hal putusan MK terhadap Pasal 32 ayat (2), Pasal 61 ayat (1), (2), dan Pasal 64 ayat (1), (5), pelaksanaannya dapat langsung diimplementasikan, mengingat ketiga ketentuan pasal tersebut tidak diatur lebih lanjut dalam peraturan pelaksanaan dari UU tersebut. Namun demikian, khusus terhadap implementasi dari putusan MK terhadap Pasal 61 ayat (1), (2) dan Pasal 64 ayat (1), (5) tetap diperlukan rencana tindakan selanjutnya dari instansi terkait dalam mengimplementasikan putusan MK tersebut. Misalnya terhadap KTP para penganut kepercayaan yang sudah terlanjur dikosongkan, atau yang karena kondisi tertentu ‘terpaksa’ mencantumkan salah satu agama resmi yang diakui, pihak pencatatan sipil membuka pelayanan pemutihan atau revisi KTP-el dan KK secara gratis, dsb. Selain itu perlu disusun juklak, juknis dan SOP bagi instansi pelayanan terkait khusus pelayanan bagi masyarakat yang melakukan pencatatan kelahiran lebih dari 1 tahun setelah kelahiran.

Dalam kaitannya dengan praktik terhadap putusan Mahkamah Konstitusi, DPR RI sebagai pembentuk undang-undang bersama dengan Presiden memiliki peran yang krusial terhadap putusan yang telah diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi. Peran DPR RI dan Presiden menjadi sangat penting dalam merespon putusan Mahkamah Konstitusi, karena putusannya yang bersifat final dan mengikat wajib dijadikan rujukan dalam proses pembentukan undang-undang yang menjadi kewenangan DPR RI. Selain itu, merujuk pada Pasal 10 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang menyatakan “materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang salah satunya berisi tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi.”Tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi dimaksudkan untuk mencegah terjadinya kekosongan hukum. Oleh karena itu, diperlukan keseriusan dan kecermatan untuk menangkap maksud atau makna norma suatu undang-undang yang telah diuji oleh Mahkamah Konstitusi dalam melakukan perubahan terhadap materi atau substansi undang-undang. Hal tersebut perlu dilakukan agar norma suatu undang-undang sesuai dengan jiwa yang terkandung dalam konstitusi dan tidak lagi bertentangan dengan UUD Tahun 1945.
Substansi atau norma undang-undang yang tidak bertentangan dengan UUD Tahun 1945 juga sesuai dengan teori Hans Kelsen yang menyatakan suatu norma hukum negara selalu berjenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki (tata susunan), yakni norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi dan begitu seterusnya sampai pada suatu norma yang tertinggi yang disebut norma dasar. Dalam konteks Indonesia, UUD Tahun 1945 merupakan peraturan perundang-undangan tertinggi yang wajib menjadi acuan bagi peraturan perundang-undangan di bawahnya.Selain itu, pada hakikatnya suatu undang-undang dibuat untuk melaksanakan UUD Tahun 1945.

Pengujian undang-undang terhadap UUD Tahun 1945 (Judicial Review) merupakan salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menyelidiki dan menilai apakah materi suatu undang-undang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi derajatnya, serta apakah kekuasaan tertentu (verordenende macht) berhak mengeluarkan suatu peraturan tertentu, atau bahkan apakah peraturan perundang-undangan tersebut terdapat cacat formal dalam pembentukannya. Pengujian undang-undang terhadap UUD Tahun 1945 merupakan wujud dari prinsip atau asas konstitusionalitas undang-undang (constitutionality of law) yang menjamin bahwa undang-undang yang dibuat oleh pembentuk undang-undang tidak bertentangan dengan UUD Tahun 1945.
Meski putusan Mahkamah Konstitusi bisa langsung dilaksanakan tanpa harus menunggu perubahan undang-undang, namun untuk menghindari kekacauan hukum dalam masyarakat akibat tidak terkompilasinya putusan MK dalam satu naskah yang utuh maka Pemerintah dan DPR perlu menindaklanjuti dengan membuat usulan perubahan atas UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan, sebagaimana telah diputuskan oleh MK.

Memperhatikan beberapa simpulan di atas maka terdapat beberapa hal yang direkomendasikan, yaitu:
1. Mengusulkan alternative terhadap revisi rumusan Pasal 32 ayat (2)UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan dihapus (ayat ini telah dihapus oleh UU No. 24 Tahun 2013 tentang Perubahan atas UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan);
2. Mengusulkan revisi rumusan Pasal 61 ayat (1) yang menyatakan “KK memuat keterangan mengenai kolom nomor KK, nama lengkap kepala keluarga dan anggota keluarga, NIK, jenis kelamin, alamat, tempat lahir, tanggal lahir, agama, pendidikan, pekerjaan, status perkawinan, status hubungan dalam keluarga, kewarganegaraan, dokumen imigrasi, nama orang tua”menjadi “KK memuat keterangan mengenai kolom nomor KK, nama lengkap kepala keluarga dan anggota keluarga, NIK, jenis kelamin, alamat, tempat lahir, tanggal lahir, agama atau kepercayaan, pendidikan, pekerjaan, status perkawinan, status hubungan dalam keluarga, kewarganegaraan, dokumen imigrasi, nama orang tua”.
3. Mengusulkan agar rumusan Pasal 61 ayat (2) yang menyatakan “Keterangan mengenai kolom agama sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bagi Penduduk yang agamanya belum diakui sebagai agama sesuai dengan ketentuan Peraturan Perundang-undangan atau bagi penghayat kepercayaan tidak diisi, tetapi tetap dilayani dan dicatat dalam database Kependudukan”dihapus;
4. Mengusulkan revisi rumusan Pasal 64 ayat (1) UU No. 24 Tahun 2013 tentang Perubahan atas UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan yang menyatakan “KTP-el mencantumkan gambar lambang Garuda Pancasila dan peta wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, memuat elemen data penduduk, yaitu NIK, nama, tempat tanggal lahir, laki-laki atau perempuan, agama, status perkawinan, golongan darah, alamat, pekerjaan, kewarganegaraan, pas foto, masa berlaku, tempat dan tanggal dikeluarkan KTP-el, dan tandatangan pemilik KTP-el” menjadi“KTP-el mencantumkan gambar lambang Garuda Pancasila dan peta wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, memuat elemen data penduduk, yaitu NIK, nama, tempat tanggal lahir, laki-laki atau perempuan, agama atau kepercayaan, status perkawinan, golongan darah, alamat, pekerjaan, kewarganegaraan, pas foto, masa berlaku, tempat dan tanggal dikeluarkan KTP-el, dan tandatangan pemilik KTP-el”;
5. Mengusulkan agar rumusan Pasal 64 ayat (5) UU No. 24 Tahun 2013 tentang Perubahan atas UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan yang menyatakan “Elemen data penduduk tentang agama sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bagi Penduduk yang agamanya belum diakui sebagai agama berdasarkan ketentuan Peraturan Perundang-undangan atau bagi penghayat kepercayaan tidak diisi, tetapi tetap dilayani dan dicatat dalam database kependudukan” dihapus.