Analisis dan Evaluasi UU Berdasarkan Putusan MK

Analisis dan Evaluasi Undang-Undang Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi (MK): Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan (UU Kesehatan) / 01-05-2017

Mahkamah Konstitusi (MK) masuk dalam lingkungan kekuasaan kehakiman, yang salah satu tugas dan wewenangnya adalah menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar Tahun 1945 (UUD Tahun 1945). Pemeriksaan terhadap permohonan pengujian Undang-Undang dilakukan atas dasar kerugian/pelanggaran hak konstitusional Pemohon. Pengertian dan batasan secara kumulatif tentang kerugian hak dan/atau kewenangan konstitusional yang timbul karena berlakunya suatu undang-undang menurut Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 (UU MK). Terdapat 3 (tiga) permohonan pengujian UU Kesehatan terhadap UUD Tahun 1945 yang menurut Pemohon secara umum telah merugikan/melanggar hak konstitusional untuk mendapat perlindungan, kepastian hukum yang adil, jaminan hak asasi, hak untuk hidup sejahtera, dan hak untuk mendapatkan pelayanan kesehatan. Adapun pengujian UU Kesehatan yang tercatat dalam registrasi MK dengan Nomor Perkara sebagai berikut:
1. Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010
2. Perkara Nomor 34/PUU-VIII/2010
3. Perkata Nomor 57/PUU-IX/2011

1. Bagaimana mengisi kekosongan hukum sebagai implikasi terhadap pasal atau ayat yang dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat oleh MK?
2. Apa akibat hukum terhadap pasal, ayat suatu undang-undang yang dinyatakan MK sebagai konstitusinalitas / inskonstitusional bersyarat?
3. Apakah terjadi disharmoni norma dalam suatu undang-undang jika suatu pasal, ayat yang dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat oleh MK berimplikasi terhadap norma pasal, ayat lain yang tidak diujikan?

Mahkamah Konstitusi sebagaimana diatur dalam UUD Tahun 1945 memiliki dua fungsi ideal, yaitu MK dikonstruksikan sebagai pengawal konstitusi dan berfungsi untuk menjamin, mendorong, mengarahkan, membimbing, dan memastikan bahwa UUD Tahun 1945 dijalankan dengan sebaik-baiknya oleh penyelenggara negara agar nilai-nilai yang terkandung didalamnya dijalankan dengan benar dan bertanggung jawab; dan MK harus bertindak sebagai penafsir karena MK dikonstruksikan sebagai lembaga tertinggi penafsir UUD Tahun 1945.
Secara harfiah, putusan Mahkamah Konstitusi yang bersifat final dan mengikat memiliki makna hukum tersendiri. Frasa “final” dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia diartikan sebagai “terakhir dalam rangkaian pemeriksaan” sedangkan frasa mengikat diartikan sebagai “mengeratkan”, “menyatukan”. Bertolak dari arti harfiah ini maka frasa final dan frasa mengikat, saling terkait sama seperti dua sisi mata uang artinya dari suatu proses pemeriksaan telah memiliki kekuatan mengeratkkan atau menyatukan semua kehendak dan tidak dapat dibantah lagi. Makna harfiah di atas, bila dikaitkan dengan sifat final dan mengikat dari putusan Mahkamah Konstitusi artinya telah tertutup segala kemungkinan untuk menempuh upaya hukum.
Sifat dari putusan Mahkamah Konstitusi yaitu final yang artinya bahwa putusan Mahkamah Konstitusi langsung memperoleh kekuatan hukum tetap sejak diucapkan dan tidak ada upaya hukum yang dapat ditempuh. Sifat final dalam putusan Mahkamah Konstitusi dalam Undang-Undang ini mencakup pula kekuatan hukum mengikat (final and binding). Konsep ini mengacu pada prinsip penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yakni secara sederhana dan cepat sebagaimana diuraikan dalam penjelasan UU MK. Menurut Maruarar Siahaan Putusan Mahkamah Konstitusi sejak diucapkan dihadapan sidang terbuka umum mempunyai 3 kekuatan yaitu: kekuatan mengikat, kekuatan pembuktian, dan kekuatan eksekutoarial.

Pada prinsipnya kesehatan merupakan hak asasi manusia
yang diatur penyelenggaraannya oleh negara. Sehubungan
dengan hal tersebut pemerintah melakukan pembangunan
kesehatan melalui upaya meningkatkan derajat kesehatan
yang setinggi-tingginya pada mulanya berupa upaya
penyembuhan
penyakit, kemudian secara berangsur-angsur berkembang
ke
arah keterpaduan upaya kesehatan untuk seluruh
masyarakat
dengan mengikutsertakan masyarakat secara luas yang
mencakup
upaya promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif yang
bersifat menyeluruh terpadu dan berkesinambungan.
Secara hierarki UU melaksanakan amanah
konstitusi dan ketentuannya tidak boleh bertentangan
dengan
konstitusi. Begitu pula dengan ditetapkannya UU
Kesehatan sebagai amanah Pasal 28H UUD 1945 yang
menjadi
landasan konstitusional kesehatan. Ketentuan ini
memperkuat
landasan pemikiran kesehatan sebagai bagian dari hak asasi
manusia dan merupakan salah satu unsur kesejahteraan
yang
harus diwujudkan. Untuk mewujudkan hal tersebut
konstitusi
memberikan jaminan bahwa setiap orang berhak hidup
sejahtera
lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan
lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak
memperoleh
pelayanan kesehatan.
Untuk Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010, MK
memutuskan
conditionally unconstitutional (bahwa suatu norma dalam
undang-undang dianggap bertentangan dengan konstitusi
bila
tidak sesuai dengan apa yang ditentukan Mahkamah
Konstitusi)
sepanjang kalimat, “... harus dilakukan oleh tenaga
kesehatan yang mempunyai keahlian dan kewenangan
sesuai
dengan peraturan perundang-undangan.” dalam Pasal 108
ayat
(1) bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak
dimaknai
bahwa tenaga kesehatan tersebut adalah tenaga
kefarmasian,
dan dalam hal tidak ada tenaga kefarmasian, tenaga
kesehatan
tertentu dapat melakukan praktik kefarmasian secara
terbatas, antara lain, dokter dan/atau dokter gigi, bidan,
dan perawat yang melakukan tugasnya dalam keadaan
darurat
yang mengancam keselamatan jiwa dan diperlukan
tindakan
medis segera untuk menyelamatkan pasien. Adapun Pasal
108
ayat (1) berbunyi “Praktik kefarmasiaan yang meliputi
pembuatan termasuk pengendalian mutu sediaan farmasi,
pengamanan, pengadaan, penyimpanan dan
pendistribusian obat,
pelayanan obat atas resep dokter, pelayanan informasi obat
serta pengembangan obat, bahan obat dan obat tradisional
harus dilakukan oleh tenaga kesehatan yang mempunyai
keahlian dan kewenangan sesuai dengan ketentuan
peraturan
perundang-undangan.” Sedangkan penjelasan Pasal 108
ayat (1)
UU Kesehatan yang berbunyi “Yang dimaksud dengan
“tenaga kesehatan” dalam ketentuan ini adalah tenaga
kefarmasian sesuai dengan keahlian dan kewenangannya.
Dalam
hal tidak ada tenaga kefarmasian, tenaga kesehatan
tertentu
dapat melakukan praktik kefarmasian secara terbatas,
misalnya antara lain dokter dan/atau dokter gigi, bidan, dan
perawat, yang dilaksanakan sesuai dengan peraturan
perundang-undangan”, diputuskan bertentangan dengan
UUD 1945
dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Putusan
MK
tersebut sejalan dengan ketentuan UU Nomor 12
Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan
yang menegaskan bahwa penjelasan tidak boleh membuat
norma,
tidak boleh menjelaskan sesuatu yang bertentangan dengan
norma, tidak boleh mengatur norma tersendiri, tidak boleh
membuat sesuatu yang berbeda atau menyimpang dari
apayang
dirumuskan dalam norma dalam pasal-pasal. Jadi
penjelasan
hanya berfungsi untuk menjelaskan saja, misalnya,
penjelasan
kata-kata, istilah-istilah asing, atau istilah-istilah
teknis, yang tidak dipahami oleh orang awam yang dirasa
perlu untuk dijelaskan supaya orang mengerti dalam
membaca
norma pasal tersebut.
Selain itu, MK memutuskan pembatalan ketentuan
UU karena dinilai bertentangan dengan konstitusi
dan menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum
mengikat dalam
pengujian UU Kesehatan untuk Perkara Nomor
34/PUU-VIII/2010 yaitu kata “dapat” dalam Penjelasan
Pasal
114 dan frasa “berbentuk gambar” dalam Pasal 199 ayat
(1).
Adapun terkait dengan eksistensi penjelasan pasal maka
telah
ditegaskan dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 bahwa
Penjelasan tidak boleh membuat norma, tidak boleh
menjelaskan sesuatu yang bertentangan dengan norma,
tidak
boleh mengatur norma tersendiri, tidak boleh membuat
sesuatu
yang berbeda atau menyimpang dari apa yang dirumuskan
dalam
norma dalam pasal-pasal. Dalam hal ini terjadi
ketidakkonsistenan/disharmoni pembuat UU dalam
membuat norma. Ketentuan Pasal 114 berbunyi “Setiap
orang
yang memproduksi atau memasukkan rokok ke wilayah
Indonesia
wajib mencantumkan peringatan kesehatan”, selajutnya
kata
peringatan kesehatan diuraikandalam penjelasan Pasal 114
berbunyi “Yang dimaksud dengan “peringatan kesehatan”
dalam
ketentuan ini adalah tulisan yang jelas dan mudah terbaca
dan dapat disertai gambar atau bentuk lainnya”.Terhadap
penjelasan mengenai kata gambar atau bentuk
lainnyamengandung ketidakpastian hukum jika
dihubungkan
dengan ketentuan Pasal 199 ayat (1) yang berbunyi “Setiap
orang yang dengan sengaja memproduksi atau
memasukkan rokok
ke dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia
dengan
tidak mencantumkan peringatan kesehatan berbentuk
gambar
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 114 dipidana penjara
paling
lama 5 (lima) tahun dan dendan paling banyak
Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah)”.Dari ketentuan
tersebut terdapat ketidakpastian hukum norma Undang-
Undang
padahal landasan hukum peringatan kesehatan sangat
penting
sebagai informasi bagi konsumen untuk memperoleh
informasi
bahaya rokok.Selanjutnya untuk Perkara Nomor
34/PUU-VIII/2010, dalam amar putusan, MK
mencantumkan
normatif ketentuan yang dibunyikan secara lengkap
terhadap
ketentuan pasal dan penjelasan yang diujikan, menjadikan
masyarakat jelas dalam memperoleh kepastian hukum
terhadap
norma peringatan kesehatan terhadap produk rokok.
Kemudian untuk Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011 MK
memutuskan mengabulkan untuk seluruhnya terhadap
permohonan
pengujian UU Kesehatan yaitu terkait dengan
pembatalan kata “dapat” dalam Penjelasan Pasal 115 ayat
(1)
yang berhubungan dengan penyediaan tempat untuk
merokok pada
tempat kerja, tempat umum dan tempat lainnya. Adapun
Pasal
115 ayat (1) berbunyi “Kawasan tanpa rokok antara lain:
a. fasilitas pelayanan kesehatan;
b. tempat proses belajar mengajar;
c. tempat anak bermain;
d. tempat ibadah;
e. angkutan umum;
f. tempat kerja; dan
g. tempat umum dan tempat lain yang ditetapkan”.
Sedangkan penjelasan Pasal 115 ayat (1) berbunyi “Khusus
bagi tempat kerja, tempat umum, dan tempat lainnya dapat
menyediakan tempat khusus untuk merokok.” Kata dapat
menurut
Kamus Bahasa Indonesia mempunyai arti boleh dan jika
ditinjau dari pandangan hukum tidak mengandung
kepastian
hukum. Terdapat disharmoni antara ketentuan Pasal 115
ayat
(1) yang berbunyi ‘kawasan tanpa rokok’ dengan
kata ‘dapat’
terkait dengan tempat khusus untuk merokok dalam
penjelasan
Pasal 115 ayat (1). Dikaitkan dengan hak warga negara
maka
terdapat dua sisi yaitu warga negara yang harus dilindungi
dari bahaya rokok dan warga negara perokok yang
mempunyai
hak merokok, karena rokok adalah produk legal.
Dengan adanya materi UUKesehatan yang
diputus secara bersyarat dan dibatalkan oleh MK
sebagaimana
tersebut di atas, telah memenuhi persyaratan untuk
dilakukan
penyempurnaan UU Kesehatan oleh pembentuk
UU dalam rangka menghindari kekosongan hukum.

Terkait dengan putusan MK terhadap pengujian UU Kesehatan, DPR sebagai pembentuk undang-undang bersama-sama Presiden memiliki peran penting dalam menindaklanjuti putusan yang telah ditetapkan oleh MK. Putusan MK bersifat final dan mengikat menjadi acuan dalam proses pembentukan undang-undang selanjutnya.Hal tersebut sejalan dengan ketentuan Pasal 10 huruf d Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) yang menyatakan bahwa materi muatan yang harus diatur dengan Undang-Undang berisi tindak lanjut atas putusan MK. Evaluasi UU Kesehatan terhadap 3 (tiga) perkara pengujian Undang-Undang di MK adalah meliputi kewenangan tenaga kesehatan dalam melakukan praktik kefarmasian, peringatan kesehatan pada rokok, dan penyediaan tempat untuk merokok pada tempat kerja, tempat umum, dan tempat lainnya adalah untuk ditindaklanjuti sesuai dengan amar putusan MK. Dalam amar putusannya MK mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian terhadap pengujian UU Kesehatan dalam Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010 dan Perkara Nomor 34/PUU-VIII/2010, selain itu MK dalam amar putusan mengabulkan permohonan Pemohon untuk seluruhnya dalam Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011.

Terkait dengan pemeriksaan dan penilaian terhadap 3
(tiga) perkara pengujian UU Kesehatan yaitu
Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010 mengenai kewenangan
tenaga
kesehatan dalam melakukan praktik kefarmasian, Perkara
Nomor
34/PUU-VIII/2010 mengenai peringatan kesehatan pada
rokok,
dan Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011 mengenai penyediaan
tempat
untuk merokok pada tempat kerja, tempat umum, dan
tempat
lainnya, MK memberikan pendapat hukum. Kemudian MK
menetapkan putusan yang dalam amar putusannya MK
menetapkan
beberapa keputusan yaitu mengabulkan permohonan
Pemohon
untuk sebagian terhadap pengujian UU Kesehahatan
dalam Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010 dan Perkara
Nomor
34/PUU-VIII/2010, selain itu MK dalam amar putusan
mengabulkan permohonan Para Pemohon untuk
seluruhnya dalam
Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011.
Sehubungan dengan putusan MK, DPR RI sebagai
pembentuk
undang-undang bersama-sama Presiden memiliki
kewenangan
untuk menindaklanjuti putusan yang telah ditetapkan oleh
MK.
Putusan MK bersifat final dan mengikat menjadi acuan
dalam
proses pembentukan undang-undang selanjutnya oleh
Presiden
dan DPR RI. Hal demikian sejalan dengan ketentuan Pasal
10
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan yang menyatakan bahwa
materi
muatan yang harus diatur dengan undang-undang salah
satunya
berisi tindak lanjut atas putusan MK.
Adapun tindak lanjut tersebut untuk mencegah terjadinya
kekosongan hukum.

Hasil analisis dan evaluasi UU Kesehatan
adalah perbaikan materi undang-undang Kesehatan
terutama
dengan memperbaiki conditionally unconstitutional terhadap
kewenangan tenaga kesehatan dalam melakukan praktik
kefarmasian, penggunaan tanda gambar dan bentuk lainnya
sebagai informasi bahaya merokok bagi konsumen, serta
pemberian hak bagi perokok untuk merokok di tempat
umum,
tempat kerja dan tempat lainnya yang disediakan ruangan
khusus merokok.
Perbaikan materi tersebut hendaknya dituangkan dalam
rencana perubahan atau penggantian UU Kesehatan
dalam Program Legislasi Nasional untuk kumulatif terbuka
maupun menjadi skala prioritas tahunan.