Evaluasi UU yang dikabulkan oleh MK

Analisa dan Evaluasi Putusan Mahkamah Konstitusi tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Kewajiban Pembayaran Utang / 01-05-2017

Amandemen ketiga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD Tahun 1945) dapat dikatakan sebagai tonggak awal perubahan kekuasaan kehakiman di Indonesia. Pasal 24 Ayat (2) UUD Tahun 1945 menegaskan “Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi”. Sebagai cabang kekuasaan kehakiman yang melaksanakan fungsi penegakan hukum terhadap pelaksnaan konstitusi dan aspek kehidupan kenegaraan, peranan Mahkamah Konstitusi (MK) menempati posisi yang cukup signifikan dalam sistem peradilan Indonesia. Selanjutnya dalam Pasal 24C UUD Tahun 1945 diatur mengenai kewenangan dari MK yaitu mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang- Undang (UU) terhadap Undang-Undang Dasar (UUD), memutus sengketa kewenagan lembaga negara yang kewenangnnya diberikan oleh UUD, memutus pembubaran partai politik, memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum serta memberikan putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut UUD. Sebagai langkah penguatan kelembagaan MK kemudian dibentuklah Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Jo Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi (UU MK). Perlindungan hukum oleh negara terhadap rakyatnya salah satunya dengan dibukanya jalan untuk mengajukan permohonan pengujian UU terhadap UUD. Pemohon yang merasa dirugikan hak-hak konstitusionalnya dapat melakukan permohonan pengujian kepada Mahkamah Konstitusi, hal ini sejalan dengan apa yang diatur dalam Pasal 51 ayat (1) UU MK. Terkait dengan berlakunya Undang- Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (UU Kepailitan) terdapat upaya dari pemohon untuk melakukan pengujian. Tercatat ada 2 (dua) putusan MK terkait UU Kepailitan yaitu; (1) Perkara No. 071/PUU-II/2004; dan (2) Perkara No. 001- 002/PUU- III/2005. Adapun dalam 2 (dua) perkara yang dimohonkan oleh Pemohon tersebut bermaksud menguji konstitusionalitas Pasal 2 ayat (5), Pasal 6 ayat (3), Pasal 223, dan Pasal 224 ayat (6) UU Kepailitan. Pasal- pasal itu berhubungan dengan hak panitera untuk menolak mencatatkan permohonan pailit yang tidak sesuai aturan. Aturan dimaksud antara lain menyangkut keharusan adanya izin Menteri Keuangan jika hendak mempailitkan perusahaan asuransi dan izin Gubernur Bank Indonesia untuk mempailitkan bank. Putusan MK menyatakan mengabulkan sebagian dari permohonan Pemohon sepanjang mengenai ketentuan Pasal 6 ayat (3) dan Pasal 224 ayat (6) UU Kepailitan beserta penjelasan pasal tersebut bertentangan dengan Pasal 24 Ayat (1),(2), (3), Pasal 24C ayat (1), Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1) UUD Tahun 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, dan untuk sebagian lagi Mahkamah Konstitusi menolak permohonan dari pemohon tersebut. Adapun permasalahan dalam evaluasi atas pengujian UU Kepailitan terhadap UUD Tahun 1945 yaitu: 1. Bagaimanakah akibat hukum yang timbul dari dari dikabulkannya sebagian permohonan pengujian sebagian pasal UU Kepailitan terhadap UUD Tahun 1945 ? 2. Bagaimana mengisi kekosongan hukum sebagai implikasi terhadap pasal atau ayat yang dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat oleh Mahkamah Konstitusi? Kegiatan ini memiliki manfaat dan kegunaan sebagai berikut: 1. Sebagai data pendukung penyusunan Naskah Akademis dan memberi masukan bagi DPR dalam penyusunan Rancangan Undang- Undang (RUU). 2. Sebagai bahan untuk menetapkan suatu RUU dalam prolegnas kumulatif terbuka. Evaluasi ini disusun dengan menggunakan pendekatan penelitian yuridis normatif. Selanjutnya permasalahan dan analisa dalam tulisan ini disajikan secara deskriptif analitis yakni memberikan gambaran yang lebih jelas mengenai keberadaan UU Kepailitan pasca putusan MK.

Muhammad Yusuf, S.H.

Meskipun terdapat dua nomor registrasi perkara yang berbeda, pada praktiknya perkara nomor 071/PUU-II/2004 dan perkara nomor 001- 002/PUU-III/2005 oleh MK dipandang sebagai satu permohonan yang bersifat a quo, oleh karena substansi pasal-pasal yang dimohonkan memiliki muatan makna yang sama dan saling berkaitan, dan di sisi lain terdapat persamaan pihak yang menerima kuasa untuk mewakili Pemohon dalam mengajukan gugatan pengujian UU Kepailitan terhadap UUD Tahun 1945 kepada MK. Ketentuan yang tercantum dalam Pasal 2 ayat (5) UU Kepailitan berlaku bukan saja untuk Para Pemohon tetapi untuk seluruh warga negara Indonesia tanpa kecuali. Oleh karena itu, semua warga negara memiliki kewajiban yang sama untuk menjunjung tinggi ketentuan hukum yang tertuang dalam pasal tersebut. Bahwa ketentuan yang terdapat dalam Pasal 2 ayat (5) UU a quo tidak menghilangkan hak Para Pemohon yang dijamin dalam hukum perdata materiil. Kalau benar secara hukum terbukti bahwa Para Pemohon memiliki hak perdata berupa tagihan kepada perusahaan asuransi, maka hak tersebut secara hukum tetap diakui, dijamin, dilindungi, secara pasti dan adil, sesuai dengan makna dari Pasal 28D ayat (1) UUD Tahun 1945. Adapun perihal hak yang dibatasi adalah hak Para Pemohon di bidang hukum formal (hukum acara), yaitu jika Para Pemohon berkehendak mengajukan permohonan pernyataan pailit terhadap perusahaan asuransi, maka permohonan itu tidak dapat diajukan oleh Para Pemohon kepada Pengadilan Niaga, tetapi hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan. Mahkamah berpendapat bahwa pembatasan hak semacam itu dapat dilakukan oleh undang-undang, dengan syarat bahwa pembatasan itu, meskipun tampak seolah-olah tidak seimbang, namun di lain hal memenuhi keseimbangan yang rasional. Keseimbangan dimaksud ada jika pembatasan itu dimaksudkan demi melindungi kepentingan yang lebih besar. Selain itu, bagi pihak yang terkena pembatasan itu terdapat alternatif upaya hukum lain, sehingga memungkinkan pihak tersebut memperjuangkan haknya. Dalam kasus ini, pembatasan yang dikenakan kepada para konsumen asuransi untuk mengajukan permohonan pernyataan pailit perusahaan asuransi didasarkan pada pertimbangan bahwa perusahaan asuransi merupakan suatu perusahaan yang bersifat khas, yang karakteristiknya menyangkut berbagai kepentingan yang harus dilindungi, khususnya kepentingan konsumen (pemegang polis asuransi) yang biasanya berjumlah sangat besar yang dapat mencapai ratusan ribu atau bahkan jutaan orang, dan kepentingan perusahaan asuransi untuk mempertahankan perusahaannya. Semua kepentingan yang berkaitan dengan perasuransian harus diakui, dijamin, dan dilindungi secara seimbang, baik itu kepentingan konsumen asuransi maupun kepentingan masyarakat yang bukan konsumen asuransi. Perusahaan asuransi merupakan lembaga keuangan prudensial, yang menyerap, mengelola, dan menguasai dana masyarakat, bahkan sebagian besar kekayaannya merupakan akumulasi dana masyarakat, dan hanya sebagian kecil saja yang merupakan modal perusahaan. Akumulasi modal masyarakat yang jumlahnya cukup besar itu, sebagian digunakan untuk membiayai pembangunan ekonomi nasional. Oleh karena itu, pernyataan pailit terhadap perusahaan asuransi, dapat menggoncangkan kehidupan ekonomi masyarakat. Lebih jauh lagi, pernyataan pailit terhadap perusahaan asuransi akan menimbulkan citra buruk perusahaan asuransi pada umumnya di mata masyarakat, yang pada gilirannya akan menyebabkan berkurang atau bahkan hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap perusahaan asuransi. Padahal perusahaan asuransi yang terpercaya dan mampu mengakumulasi modal masyarakat untuk membantu membiayai pembangunan ekonomi nasional sangat dibutuhkan. Bahwa pembatasan dalam ketentuan Pasal 2 ayat (5) UU a quo semakin terasa arti pentingnya jika dikaitkan dengan Pasal 2 ayat (1) UU a quo yang berbunyi, “Debitor yang mempunyai dua atau lebih kreditor dan tidak membayar lunas sedikitnya satu utang yang telah jatuh waktu dan dapat ditagih, dinyatakan pailit dengan putusan Pengadilan, baik atas permohonannya sendiri, maupun atas permohonan satu atau lebih kreditornya”. Persyaratan untuk memohonkan pailit yang termuat dalam pasal a quo sangat longgar, sehingga seorang kreditor dapat dengan mudah mengajukan permohonan pailit hanya didasarkan pada utang yang telah jatuh tempo dan dapat ditagih. MK berpendapat bahwa persyaratan yang sangat longgar untuk mengajukan permohonan pernyataan pailit merupakan kelalaian pembuat UU dalam merumuskan Pasal 2 ayat (1) tersebut karena Jika dibandingkan misalnya dengan ketentuan yang terdapat dalam Pasal 1 ayat (1) Faillissement - Verordening (Stb. 05-217 jo. 06- 348) yang berbunyi, “De schuldenaar, die in den toestand verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen, wordt, hetzij op eigen aangifte, hetzij op verzoek van een of meer zijner schuldeischers, bij rechterlijk vonnis in staat van faillissement verklaard”, maka Frasa “hij heeft opgehouden te betalen” (keadaan tidak mampu membayar) ternyata tidak terdapat dalam rumusan Pasal 2 ayat (1) UU a quo. Dengan tiadanya persyaratan “tidak mampu membayar”, maka kreditor dapat dengan mudah mengajukan permohonan pernyataan pailit terhadap sebuah perusahaan asuransi tanpa harus membuktikan bahwa perusahaan asuransi itu dalam keadaan tidak mampu membayar. Sebagai perbandingan lain, dalam Titel II United States Bancruptcy Code 1994 yang diperbaharui Tahun 1998 persyaratan “dalam keadaan tidak mampu membayar” yang dikenal dengan istilah “insolvent” merupakan salah satu syarat dari permohonan pernyataan pailit. Dalam Bancruptcy Code tersebut insolvent diartikan antara lain sebagai, “…. financial condition that the sum of such entity’s debts is greater than all of such entity’s property”; ”unable to pay its debts as they become due.” Bahwa dengan adanya persyaratan itu, maka pernyataan pailit harus didahului oleh pengujian apakah benar seorang debitor telah dalam keadaan tidak mampu membayar (insolvency test), justru hal tersebut tidak tercantum dalam rumusan Pasal 1 UU a quo. Oleh karena itu, dalam rangka penyempurnaan UU Kepailitan di masa yang akan datang, hal tersebut seharusnya mendapat perhatian sebagaimana mestinya. Bahwa kelalaian pembuat UU yang tidak mencantumkan frasa “tidak mampu membayar”, yang memberikan keleluasaan kepada kreditor dan dapat dimanfaatkan oleh kreditor yang beritikad tidak baik untuk menekan perusahaan asuransi, diimbangi dengan adanya Pasal 2 ayat (5) yang menyatakan bahwa dalam hal debitor adalah perusahaan asuransi, permohonan pernyataan pailit hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan. Persyaratan yang longgar demikian tidak akan menjadi masalah jika debitor adalah perorangan atau perusahaan yang tidak menyangkut kepentingan umum yang sangat besar. Jika hak kreditor perorangan tidak dibatasi dalam mengajukan permohonan pernyataan pailit suatu perusahaan prudential yang melibatkan kepentingan umum yang sangat besar dan dapat menggoncangkan perekonomian nasional, hal ini berarti kepentingan umum yang jauh lebih besar dikorbankan demi kepentingan individual segelintir orang. Pembatasan terhadap suatu hak, sesuai dengan pendapat ahli Prof. Dr. Philipus M. Hadjon, S.H., dapat dilakukan dengan syarat bahwa pihak yang terkena pembatasan diberikan kesempatan yang seimbang untuk memperjuangkan haknya. Pembatasan yang terdapat dalam Pasal 2 ayat (5) UU Kepailitan memang sama sekali tidak menghilangkan hak kreditor yang merasa dirugikan untuk mengajukan gugatan perdata melalui peradilan umum. Para Pemohon mendalilkan bahwa Pasal 224 ayat (6) UU Kepailitan bertentangan dengan Pasal 28 ayat (1), (2), dan (3), serta Pasal 24 ayat (1), (2), dan (3) serta Pasal 24C ayat (1) UUD Tahun 1945, Pasal 224 ayat (6) dimaksud berbunyi, “Ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4) dan ayat (5), berlaku mutatis mutandis sebagai tata cara pengajuan permohonan penundaan kewajiban pembayaran utang sebagaimana dimaksud ayat (1)”. Bahwa dengan rumusan Pasal 224 ayat (6) tersebut berarti bahwa apabila permohonan penundaan kewajiban pembayaran utang bukan dilakukan oleh pihak sebagaimana yang ditunjuk oleh Pasal 6 ayat (3) UU a quo berarti Panitera wajib menolak pendaftaran permohonan dimaksud sesuai dengan Ketentuan Pasal 6 ayat (3). Sementara itu, MK telah menyatakan bahwa Pasal 6 ayat (3) UU a quo bertentangan dengan UUD Tahun 1945, sehingga pertimbangan MK terhadap Pasal 6 ayat (3) sebagaimana telah diuraikan di atas mutatis mutandis berlaku juga bagi Pasal 224 ayat (6) UU a quo. Oleh karena itu, MK berpendapat bahwa Pasal 224 ayat (6) sepanjang menyangkut kata “ayat (3)” UU a quo terbukti bertentangan dengan UUD Tahun 1945 dan karenanya harus dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, sehingga Pasal 224 ayat (6) UU a quo seharusnya berbunyi “Ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (1), ayat (2), ayat (4) dan ayat (5), berlaku mutatis mutandis sebagai tata cara pengajuan permohonan penundaan kewajiban pembayaran utang sebagaimana dimaksud ayat (1)”. Dengan demikian, permohonan Para Pemohon harus dikabulkan sepanjang mengenai hal tersebut. Berdasarkan pertimbangan dan anlisa hukum yang telah diuraikan di atas, MK menyatakan Pasal 6 ayat (3) beserta Penjelasannya dan Pasal 224 ayat (6) sepanjang menyangkut kata “ayat (3)” UU Kepailitan bertentangan dengan UUD Tahun 1945. Menyatakan Pasal 6 ayat (3) beserta Penjelasannya dan Pasal 224 ayat (6) sepanjang menyangkut kata “ayat (3)” UU Kepailitan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. MK turut pula berpandangan untuk menolak permohonan Para Pemohon untuk selebihnya. Terhadap putusan MK tersebut di atas, Hakim Konstitusi Prof. Dr. H.M. Laica Marzuki, SH., mempunyai pendapat berbeda sebagai berikut: Kebebasan Berkontrak (‘vrijheidscontract’, ‘freedom of contract’) meliputi hak kreditor guna secara bebas menggugat debitor yang dipandang bercedera janji di depan hakim. Tatkala Pembuat UU Kepailitan menentukan bahwa suatu subyektum kreditor yang memohon pernyataan pailit terhadap suatu perusahaan asuransi dan/atau perusahaan reasuransi hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan ke Pengadilan Niaga (vide Pasal 2 ayat (5)), pada hakikatnya membatasi kebebasan berkontrak dari para pihak yang mengikatkan diri pada perjanjian asuransi dan/atau perjanjian reasuransi yang substansi perjanjian daripadanya dipandang berkekuatan undang-undang (‘…. hebben aangegaan tot wet’) bagi mereka, sebagaimana dimaksud Pasal 1338 BW. Selain persyaratan prosedural tersebut tidak diperjanjikan maka hal dimaksud melemahkan atau cenderung menghalangi pembebanan kewajiban salah satu pihak guna memenuhi janjinya, menurut Pasal 1338 BW, juga ketentuan semacamnya secara tegas dilarang dalam Konstitusi Amerika Serikat, article one, section ten, clause I sehubungan dengan’ ….law impairing the obligation of contracts’. Hal dimaksud tidak dibenarkan pula, berdasarkan asas kebebasan berkontrak, manakala suatu subyektum debitor yang memohon penundaan kewajiban pembayaran utang hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan (vide Pasal 223). Secara konstitusional, persyaratan prosedural yang ditentukan de wetgever tersebut mengandung perlakuan diskriminasi tatkala kreditor dan/atau debitor dari perjanjian lainnya tidak dikenakan ketentuan semacamnya, sebagaimana dilarang konstitusi atas dasar Pasal 28D ayat (1) UUD Tahun 1945. Dalam pada itu, manakala keterlibatan Menteri Keuangan dipandang sebagai upaya perlindungan tata usaha negara dalam kaitan penyelenggaraan tipe negara kesejahteraan modern (‘the modern welfare state’) maka bestuurszorg yang diemban pejabat publik dimaksud telah melampaui misi publieke bevoegheden daripadanya bak bendul lonceng yang berayun terlalu jauh (‘the pendulum of the clock has gone too far’) karena jika intervensi Menteri Keuangan dalam hal pengajuan permohonan pernyataan pailit dan permohonan penundaan kewajiban pembayaran utang dimaksud adalah ‘… untuk membangun tingkat kepercayaan masyarakat terhadap Perusahaan Asuransi atau Perusahaan Reasuransi sebagai lembaga pengelola resiko dan sekaligus sebagai lembaga pengelola dana masyarakat yang memiliki kedudukan startegis dalam pembangunan dan kehidupan perekonomian’ (Penjelasan Pasal 2 ayat (5)) maka upaya perlindungan badan atau pejabat tata usaha negara seyogianya diadakan pada tahapan upaya preventif dengan cara membuat aturan-aturan administratif (‘besluit van algemene strekking’) dan pelbagai Keputusan Tata Usaha Negara, bukan melibatkan diri dalam tahapan penyelesaian represif yang memasuki domain beracara di pengadilan. Seyogianya MK mengabulkan seluruh permohonan Para Pemohon. Keberadaan utang merupakan suatu keniscayaan bagi pelaku dunia usaha baik perseorangan maupun yang berbentuk badan hukum. Eksistensi utang bukanlah suatu hal yang buruk pada suatu perusahaan sepanjang perusahaan tersebut dalam kondisi mampu bayar (solven), lain hal bila perusahaan berada dalam kondisi tidak mampu bayar (insolven). Keadaan tidak mampu bayar merupakan awal mula persoalan dari adanya mekanisme hukum kepailitan. Perusahaan yang menjadi debitur yang terancam dalam kondisi tidak mampu bayar inilah yang menjadi persoalan serius bagi para kreditor baik kreditor yang bersifat konkuren maupun yang bersifat separatis. Persoalan tersebut terletak pada besaran jumlah utang dan bunga serta besaran kesanggupan harta dari debitur yang dapat dipergunakan sebagai satu satuan uang, barang, maupun jasa yang dapat dijadikan pelunasan terhadap utang-utang debitur yang telah diputus pailit oleh pengadilan niaga yang ditunjuk. Peliknya persoalan kepailitan dalam sektor dunia usaha ini menuntut adanya suatu produk legislasi yang tepat. Dalam hal ini keberadaan ilmu hukum menjadi sesuatu yang penting dalam mengatur kesinambungan dan stabilitas dunia usaha. Penyelesaian persoalan kepailitan haruslah menggunakan langkah-langkah yang tepat dan efektif yang dapat menjamin rasa keadilan baik pada diri kreditor maupun debitur. Upaya perbaikan terhadap peraturan kepailitan di Indonesia tidak lain dikarenakan adanya tekanan dari lembaga moneter internasional atau International Monetary Fund (IMF) yang mendesak Indonesia untuk memperbaharui peraturan kolonial yang sebelumnya ada dan masih dipakai yang dirasakan tidak menjamin pemenuhan tanggung jawab dan kewajiban dari debitur terhadap kreditor

Adapun simpulan dari evaluasi putusan MK dengan perkara Nomor 071/PUU-II/2004 dan Perkara Nomor 001-002/PUU- III/2005 adalah sebagai berikut: 1. MK menyatakan Pasal 6 ayat (3) beserta Penjelasannya dan Pasal 224 ayat (6) sepanjang menyangkut kata “ayat (3)” UU Kepailitan bertentangan dengan UUD Tahun 1945. Menyatakan Pasal 6 ayat (3) beserta Penjelasannya dan Pasal 224 ayat (6) sepanjang menyangkut kata “ayat (3)” UU Kepailitan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. 2. Putusan MK yang mengabulkan gugatan Pemohon untuk sebagian mengakibatkan untuk debitor berupa Bank, Perusahaan Asuransi, Perusahaan Reasuransi, Dana Pensiun, Perusahaan Efek, Bursa Efek dan Lembaga Penjaminan gugatan kepailitannya harus memenuhi persyaratan yang telah ditegaskan dalam UU Kepailitan terutama syarat atas kewenangan lembaga mana yang diperbolehkan mengajukan gugatan pailit melalui panitera Pengadilan Niaga. 3. Syarat pengajuan gugatan kepailitan dalam UU Kepailitan masih dinilai terlalu longgar, salah satu indikasinya tidak ada instrumen uji pailit (insolvency test) apabila hendak mengajukan gugatan pailit. Syarat yang dicantumkan undang-undang terbatas hanya pada adanya utangyang telah jatuh tempo dan dapat ditagih, 2 kreditor atau lebih, dan lembaga yang diberi kewenangan untuk mengajukan gugatan pailit apabila debitor adalah perusahaan financial yang menyangkut kepentingan publik.

Rekomendasi yang dapat diberikan dari hasil evaluasi ini berupa perbaikan substansi UU Kepailitan terutama dengan memperbaiki syarat pengajuan pailit yang dinilai masih terlalu longgar dan tidak bersifat fixed dan perlunya instrument instrument uji pailit (insolvency test) sebagaimana yang dianut oleh beberapa negara seperi USA, Jepang, dan Inggris. Perbaikan ini hendaknya dituangkan dalam rencana perubahan atau penggantian UU Kepailitan dalam Program Legislasi Nasional untuk kumulatif terbuka maupun menjadi skala prioritas tahunan.