Evaluasi UU yang dikabulkan oleh MK

Analisis dan Evaluasi Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan (UU Kesehatan) Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) / 01-05-2017

No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara
No. 2/2004 tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial
No. 36/2009 tentang Kesehatan

Terdapat 3 (tiga) permohonan pengujian UU Kesehatan terhadap UUD Tahun 1945 yang menurut Pemohon secara umum telah merugikan/melanggar hak konstitusional untuk mendapat perlindungan, kepastian hukum yang adil, jaminan hak asasi, hak untuk hidup sejahtera, dan hak untuk mendapatkan pelayanan kesehatan.Pengujian UU Kesehatan yang tercatat dalam registrasi MK dengan Nomor Perkara sebagai berikut : 1. Perkara No 12/PUU-VIII/2010 2. Perkara No 34/PUU-VIII/2010 3. Perkara No 57/PUU-IX/2011 Dalam Perkara No 12/PUU-VIII/2010 para Pemohon mengajukan pengujian Pasal 108 ayat (1) beserta Penjelasannya dan Pasal 190 ayat (1) UU Kesehatan terhadap Pasal 27 ayat (1), Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28D ayat (3), Pasal 28H ayat (1) dan Pasal 28J ayat (1) UUD Tahun 1945. Menurut para Pemohon dalam kondisi tidak tersedianya tenaga kefarmasian, maka para Pemohon dapat melakukan praktik kefarmasian secara terbatas sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 148 Tahun 2010 tentang Izin dan Penyelenggaraan Praktik Perawat, ditegaskan bahwa perawat boleh memberikan obat bebas dan obat bebas terbatas.Namun pembatasan kewenangan ini sangat kontradiktif dengan kewajiban Para Pemohon untuk memberikan pertolongan pertama terhadap pasien yang dalam keadaan darurat. Selanjutnya dalam kondisi darurat, biasanya diperlukan obat-obatan berbahaya yang termasuk dalam obat daftar G (Gevaarlijk), misalnya antibiotika. Jika para Pemohon tidak melakukannya pelayanan diancam dengan pidana penjara atau denda sebagaimana dimaksud Pasal 190 ayat (1) Undang-Undang Kesehatan. Dalam Perkara Nomor 34/PUU-VIII/2010 para Pemohon mengajukan pengujian ketentuan sepanjang frasa ”....tembakau, produk yang mengandung tembakau,....” dalam ketentuan Pasal 113 ayat (2),Pasal 114 beserta Penjelasannya, dan Pasal 199 ayat (1) UU Kesehatan terhadap Pasal 27 ayat (2), Pasal 28A, Pasal 28D ayat (1), Pasal 28D ayat (2), dan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945. Para Pemohon beranggapan ketentuan sepanjang frasa ”....tembakau, produk yang mengandung tembakau,....” dalam ketentuan Pasal 113 ayat (2), Pasal 114 beserta Penjelasannya, dan Pasal 199 ayat (1) UU Kesehatan merugikan hak-hak konstitusional para Pemohon karena ketentuan tersebut tidak memberikan kepastian hukum yang adil serta perlakuan hukum yang sama di hadapan hukum. Menurut para Pemohon hanya jenis tembakau yang disebut secara tegas yang mengandung zat adiktif dalam ketentuan tersebut padahal selain tembakau masih terdapat bahan lain yang mengandung zat adiktif dari yang legal misalnya kopi, anggur hingga yang ilegal misalnya ganja. Mengapa hanya rokok yang diatur secara eksplisit dalam Pasal 144 dan Pasal 199 ayat (1), sehingga menurut para Pemohon tidak memberikan jaminan penghidupan yang layak, dan tidak memberikan kepastian hukum yang adil, dan cenderung diskriminatif. Selain itu pula mendapatkan stigma negatif dibandingan dengan kelompok orang yang terlibat dalam produksi kopi, teh, anggur dan lain sebagainya. Dalam Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011 para Pemohon mengajukan pengujian ketentuan Penjelasan Pasal 115 ayat (1) sepanjang kata ‘dapat’ UU Kesehatan terhadap Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1), dan Pasal 28I ayat (3) UUD 1945. Para Pemohon beranggapan ketentuan Penjelasan Pasal 115 ayat (1) sepanjang kata ‘dapat’ UU Kesehatan merugikan hak-hak konstitusional para Pemohon karena ketentuan tersebut membuat para Pemohon potensial tidak dapat menggunakan hak-nya untuk merokok pada tempat umum, tempat kerja, dan tempat lainnya. Penyusunan analisis dan evaluasi UU Kesehatan dilakukan dengan metode pendekatan hukum normatif dan data dikumpulkan dengan menggunakan teknik kepustakaan. Terkait dengan konstitusionalitas UU, Mahfud MD menyebutkan bahwa judicial review dapat dilakukan oleh MK untuk menjamin konsistensi UU terhadap UUD serta menjamin ketepatan prosedur sesuai dengan program legislasi nasional. Sehubungan dengan pengujian UU Kesehatan sebagai produk pembentuk UU, MK sebagai pelaku kekuasaan kehakiman yang merdeka menyelenggarakan peradilan dan selaras pula dengan prinsip checks and balances MK dapat mengoreksi kinerja antar lembaga negara guna menghasilkan produk hukum yang adil. Selanjutnya putusan MK bersifat final dan mengikat berakibat tidak adanya upaya hukum lain yang dapat ditempuh terhadap putusan dimaksud sehingga tertutup segala kemungkinan untuk menempuh upaya hukum.

Poedji Poerwanti, S.H., M.H.

Pada prinsipnya kesehatan merupakan hak asasi manusia yang diatur penyelenggaraannya oleh negara. Sehubungan dengan hal tersebut pemerintah melakukan pembangunan kesehatan melalui upaya meningkatkan derajat kesehatan yang setinggi-tingginya pada mulanya berupa upaya penyembuhan penyakit, kemudian secara berangsur-angsur berkembang ke arah keterpaduan upaya kesehatan untuk seluruh masyarakat dengan mengikutsertakan masyarakat secara luas yang mencakup upaya promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif yang bersifat menyeluruh terpadu dan berkesinambungan. Secara hierarki UU melaksanakan amanah konstitusi dan ketentuannya tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Begitu pula dengan ditetapkannya UU Kesehatan sebagai amanah Pasal 28H UUD 1945 yang menjadi landasan konstitusional kesehatan. Ketentuan ini memperkuat landasan pemikiran kesehatan sebagai bagian dari hak asasi manusia dan merupakan salah satu unsur kesejahteraan yang harus diwujudkan. Untuk mewujudkan hal tersebut konstitusi memberikan jaminan bahwa setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan. Untuk Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010, MK memutuskan conditionally unconstitutional (bahwa suatu norma dalam undang-undang dianggap bertentangan dengan konstitusi bila tidak sesuai dengan apa yang ditentukan Mahkamah Konstitusi) sepanjang kalimat, “... harus dilakukan oleh tenaga kesehatan yang mempunyai keahlian dan kewenangan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.” dalam Pasal 108 ayat (1) bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak dimaknai bahwa tenaga kesehatan tersebut adalah tenaga kefarmasian, dan dalam hal tidak ada tenaga kefarmasian, tenaga kesehatan tertentu dapat melakukan praktik kefarmasian secara terbatas, antara lain, dokter dan/atau dokter gigi, bidan, dan perawat yang melakukan tugasnya dalam keadaan darurat yang mengancam keselamatan jiwa dan diperlukan tindakan medis segera untuk menyelamatkan pasien. Adapun Pasal 108 ayat (1) berbunyi “Praktik kefarmasiaan yang meliputi pembuatan termasuk pengendalian mutu sediaan farmasi, pengamanan, pengadaan, penyimpanan dan pendistribusian obat, pelayanan obat atas resep dokter, pelayanan informasi obat serta pengembangan obat, bahan obat dan obat tradisional harus dilakukan oleh tenaga kesehatan yang mempunyai keahlian dan kewenangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.” Sedangkan penjelasan Pasal 108 ayat (1) UU Kesehatan yang berbunyi “Yang dimaksud dengan “tenaga kesehatan” dalam ketentuan ini adalah tenaga kefarmasian sesuai dengan keahlian dan kewenangannya. Dalam hal tidak ada tenaga kefarmasian, tenaga kesehatan tertentu dapat melakukan praktik kefarmasian secara terbatas, misalnya antara lain dokter dan/atau dokter gigi, bidan, dan perawat, yang dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan”, diputuskan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Putusan MK tersebut sejalan dengan ketentuan UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan yang menegaskan bahwa penjelasan tidak boleh membuat norma, tidak boleh menjelaskan sesuatu yang bertentangan dengan norma, tidak boleh mengatur norma tersendiri, tidak boleh membuat sesuatu yang berbeda atau menyimpang dari apayang dirumuskan dalam norma dalam pasal-pasal. Jadi penjelasan hanya berfungsi untuk menjelaskan saja, misalnya, penjelasan kata-kata, istilah-istilah asing, atau istilah-istilah teknis, yang tidak dipahami oleh orang awam yang dirasa perlu untuk dijelaskan supaya orang mengerti dalam membaca norma pasal tersebut. Selain itu, MK memutuskan pembatalan ketentuan UU karena dinilai bertentangan dengan konstitusi dan menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat dalam pengujian UU Kesehatan untuk Perkara Nomor 34/PUU-VIII/2010 yaitu kata “dapat” dalam Penjelasan Pasal 114 dan frasa “berbentuk gambar” dalam Pasal 199 ayat (1). Adapun terkait dengan eksistensi penjelasan pasal maka telah ditegaskan dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 bahwa Penjelasan tidak boleh membuat norma, tidak boleh menjelaskan sesuatu yang bertentangan dengan norma, tidak boleh mengatur norma tersendiri, tidak boleh membuat sesuatu yang berbeda atau menyimpang dari apa yang dirumuskan dalam norma dalam pasal-pasal. Dalam hal ini terjadi ketidakkonsistenan/disharmoni pembuat UU dalam membuat norma. Ketentuan Pasal 114 berbunyi “Setiap orang yang memproduksi atau memasukkan rokok ke wilayah Indonesia wajib mencantumkan peringatan kesehatan”, selajutnya kata peringatan kesehatan diuraikandalam penjelasan Pasal 114 berbunyi “Yang dimaksud dengan “peringatan kesehatan” dalam ketentuan ini adalah tulisan yang jelas dan mudah terbaca dan dapat disertai gambar atau bentuk lainnya”.Terhadap penjelasan mengenai kata gambar atau bentuk lainnyamengandung ketidakpastian hukum jika dihubungkan dengan ketentuan Pasal 199 ayat (1) yang berbunyi “Setiap orang yang dengan sengaja memproduksi atau memasukkan rokok ke dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dengan tidak mencantumkan peringatan kesehatan berbentuk gambar sebagaimana dimaksud dalam Pasal 114 dipidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan dendan paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah)”.Dari ketentuan tersebut terdapat ketidakpastian hukum norma Undang- Undang padahal landasan hukum peringatan kesehatan sangat penting sebagai informasi bagi konsumen untuk memperoleh informasi bahaya rokok.Selanjutnya untuk Perkara Nomor 34/PUU-VIII/2010, dalam amar putusan, MK mencantumkan normatif ketentuan yang dibunyikan secara lengkap terhadap ketentuan pasal dan penjelasan yang diujikan, menjadikan masyarakat jelas dalam memperoleh kepastian hukum terhadap norma peringatan kesehatan terhadap produk rokok. Kemudian untuk Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011 MK memutuskan mengabulkan untuk seluruhnya terhadap permohonan pengujian UU Kesehatan yaitu terkait dengan pembatalan kata “dapat” dalam Penjelasan Pasal 115 ayat (1) yang berhubungan dengan penyediaan tempat untuk merokok pada tempat kerja, tempat umum dan tempat lainnya. Adapun Pasal 115 ayat (1) berbunyi “Kawasan tanpa rokok antara lain: a. fasilitas pelayanan kesehatan; b. tempat proses belajar mengajar; c. tempat anak bermain; d. tempat ibadah; e. angkutan umum; f. tempat kerja; dan g. tempat umum dan tempat lain yang ditetapkan”. Sedangkan penjelasan Pasal 115 ayat (1) berbunyi “Khusus bagi tempat kerja, tempat umum, dan tempat lainnya dapat menyediakan tempat khusus untuk merokok.” Kata dapat menurut Kamus Bahasa Indonesia mempunyai arti boleh dan jika ditinjau dari pandangan hukum tidak mengandung kepastian hukum. Terdapat disharmoni antara ketentuan Pasal 115 ayat (1) yang berbunyi ‘kawasan tanpa rokok’ dengan kata ‘dapat’ terkait dengan tempat khusus untuk merokok dalam penjelasan Pasal 115 ayat (1). Dikaitkan dengan hak warga negara maka terdapat dua sisi yaitu warga negara yang harus dilindungi dari bahaya rokok dan warga negara perokok yang mempunyai hak merokok, karena rokok adalah produk legal. Dengan adanya materi UUKesehatan yang diputus secara bersyarat dan dibatalkan oleh MK sebagaimana tersebut di atas, telah memenuhi persyaratan untuk dilakukan penyempurnaan UU Kesehatan oleh pembentuk UU dalam rangka menghindari kekosongan hukum.

Terkait dengan pemeriksaan dan penilaian terhadap 3 (tiga) perkara pengujian UU Kesehatan yaitu Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010 mengenai kewenangan tenaga kesehatan dalam melakukan praktik kefarmasian, Perkara Nomor 34/PUU-VIII/2010 mengenai peringatan kesehatan pada rokok, dan Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011 mengenai penyediaan tempat untuk merokok pada tempat kerja, tempat umum, dan tempat lainnya, MK memberikan pendapat hukum. Kemudian MK menetapkan putusan yang dalam amar putusannya MK menetapkan beberapa keputusan yaitu mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian terhadap pengujian UU Kesehahatan dalam Perkara Nomor 12/PUU-VIII/2010 dan Perkara Nomor 34/PUU-VIII/2010, selain itu MK dalam amar putusan mengabulkan permohonan Para Pemohon untuk seluruhnya dalam Perkara Nomor 57/PUU-IX/2011. Sehubungan dengan putusan MK, DPR RI sebagai pembentuk undang-undang bersama-sama Presiden memiliki kewenangan untuk menindaklanjuti putusan yang telah ditetapkan oleh MK. Putusan MK bersifat final dan mengikat menjadi acuan dalam proses pembentukan undang-undang selanjutnya oleh Presiden dan DPR RI. Hal demikian sejalan dengan ketentuan Pasal 10 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang menyatakan bahwa materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang salah satunya berisi tindak lanjut atas putusan MK. Adapun tindak lanjut tersebut untuk mencegah terjadinya kekosongan hukum.

Hasil analisis dan evaluasi UU Kesehatan adalah perbaikan materi undang-undang Kesehatan terutama dengan memperbaiki conditionally unconstitutional terhadap kewenangan tenaga kesehatan dalam melakukan praktik kefarmasian, penggunaan tanda gambar dan bentuk lainnya sebagai informasi bahaya merokok bagi konsumen, serta pemberian hak bagi perokok untuk merokok di tempat umum, tempat kerja dan tempat lainnya yang disediakan ruangan khusus merokok. Perbaikan materi tersebut hendaknya dituangkan dalam rencana perubahan atau penggantian UU Kesehatan dalam Program Legislasi Nasional untuk kumulatif terbuka maupun menjadi skala prioritas tahunan.