Evaluasi UU yang dikabulkan oleh MK

Analisis dan Evaluasi Undang-Undang Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi : Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan / 01-05-2017

No. 41/1999 tentang Kehutanan

Penulisan kajian dan evaluasi ini didasarkan pada adanya kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menguji Undang-undang dibawah Undang- Undang Dasar Tahun 1945 dalam UUD 1945. Undang- Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang kehutanan telah diuji sebanyak tiga kali, yakni pada Perkara Nomor 34/PUU-IX/2011, yang menguji ketentuan Pasal 4 ayat (2) huruf b dan ayat (3) dengan batu uji ketentuan Pasal 28A, Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1) dan Pasal 28H ayat (4) UUD 1945 dan diputus pada tanggal 16 Juli 2012, Perkara Nomor 45/PUU-IX/2011 yang menguji ketentuan Pasal 1 ayat (3) UU Kehutanan dengan batu uji Pasal 1 ayat (3), Pasal 18 ayat (2), ayat (5), ayat (6), Pasal 18A ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1), Pasal 28H ayat (1) dan ayat (4) UUD 1945 yang diputus pada 16 Mei 2012, dan Perkara Nomor 34/PUU-X/2012 yang menguji ketentuan Pasal 1 angka 6, Pasal 4 ayat (3), Pasal 5 ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4) dan Pasal 67 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) dengan batu uji ketentuan Pasal 1 ayat (3), Pasal 28C ayat (1), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1) dan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang diputus pada 16 Mei 2013. Putusan Mahkamah Konstitusi terhadap Perkara Nomor 34/PUU-IX/2011 dan Perkara Nomor 34/PUU-X/2012 adalah mengabulkan sebagian sedangkan Perkara Nomor 45/PUU-IX/2011 diputus dengan putusan hakim yang menyatakan mengabulkan permohonan Pemohon. Permasalahan yang dikaji dalam Analisis dan Evaluasi ini adalah bagaimana mengisi kekosongan hukum sebagai implikasi atas pembatalan Pasal dan/atau ayat dalam UU Kehutanan oleh Mahkamah Konstitusi, bagaimana akibat dari Pasal dan/atau ayat yang dinyatakan inskonstitusional maupun konstitusional bersyarat oleh Mahkamah Konstitusi dan adakah disharmonisasi dengan adanya pembatalan Pasal dan/atau ayat UU Kehutanan terhadap ketentuan Pasal dan/atau ayat dalam UU tersebut yang tidak diujikan di Mahkamah Konstitusi. Kegunaan dari penulisan Analisis dan Evaluasi UU Kehutanan berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi adalah sebagai data pendukung penyusunan naskah akademik dan masukan terhadap DPR RI dalam penyusunan RUU dan bahan penetapan RUU dalam Prolegnas Kumulatif Terbuka. Analisis dan Evaluasi ini dilakukan dengan menggunakan metode yuridis normatif dengan metode analisis deskriptif. Kerangka teori yang digunakan dalam Analisis dan Evaluasi ini adalah Konstitusionalitas Undang-Undang, Putusan MK Final dan Mengikat, Akibat Hukum Putusan MK.

Hariyanto, S.H.

A. Analisis UU 1. Pendapat Hukum MK Perkara Nomor 34 /PUU- IX/2011. Bahwa terhadap dalil Pemohon, Pasal 4 ayat (2) huruf b UU Kehutanan bertentangan dengan Pasal 28A, Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1), danPasal 28H ayat (4) UUD Tahun 1945, menurut Mahkamah, kewenangan pemerintah untuk menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan sebagaimana diatur dalam Pasal 4 ayat (2)huruf b tersebut adalah salah satu bentuk penguasaan negara atas bumi dan air yang dimungkinkan berdasarkan konstitusi dengan ketentuan penetapan kawasan tersebut harus berdasarkan ketentuan hukum yang berlaku dengan memperhatikan hak-hak masyarakat yang terlebih dahulu ada di wilayah tersebut. Dalam hal ini, apabila dalam wilayah tersebut terdapat hak- hak masyarakat, termasuk hak masyarakat tradisional, hak milik, atau hak-hak lainnya, maka pemerintah berkewajiban untuk melakukan penyelesaian terlebih dahulu secara adil dengan para pemegang hak. Mahkamah tidak menemukan pertentangan antara norma Pasal 4 ayat (2) huruf b UU Kehutanan dengan Pasal 28A, Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1), dan Pasal 28H ayat (4) UUD Tahun 1945; Bahwa Pemohon mendalilkan ketentuan Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan hanya mengindahkan hak masyarakat hukum adat, padahal seharusnya juga memperhatikan hak-hak atas tanah yang dimiliki oleh masyarakat, sehingga bertentangan dengan Pasal 28A, Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1), dan Pasal 28H ayat (4) UUD Tahun 1945 karenanya Pemohon memohon agar Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan seharusnya berbunyi: “Penguasaan hutan oleh Negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, hak atas tanah yang telah terbebani hak berdasarkan undang-undang, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional”. Pemohon beralasan bahwa dengan tidak adanya pengakuan hak atas tanah yang telah terbebani hak berdasarkan Undang- Undang, hal tersebut merugikan Pemohon. Di luar kasus konkret yang dihadapi oleh Pemohon sebagaimana diuraikan dalam permohonannya, Mahkamah dapat membenarkan substansi dalil permohonan Pemohon tersebut. Menurut Mahkamah, dalam wilayah tertentu dapat saja terdapat hak yang telah dilekatkan atas tanah, seperti hak milik, hak guna bangunan, hak guna usaha, dan hak-hak lainnya atas tanah. Hak-hak yang demikian harus mendapat perlindungan konstitusional berdasarkan Pasal 28G ayat (1) dan Pasal 28H ayat (4) UUD Tahun 1945.Oleh karena itu, penguasaan hutan oleh negara harus juga memperhatikan hak-hakyang demikian selain hak masyarakat hukum adat yang telah dimuat dalam norma a quo; Berdasarkan pertimbangan tersebut, menurut Mahkamah, Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan memang belum mencakup norma tentang hak atas tanah yang lainnya yang diberikan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, sehingga pasal tersebut bertentangan dengan UUD Tahun 1945 sepanjang tidak memuat pula hak atas tanah yang diberikan berdasarkan ketentuan peraturan perundangundangan. Walaupun Mahkamah tidak berwenang untuk mengubah kalimat dalam Undang- Undang, karena kewenangan tersebut hanya dimiliki oleh pembentuk Undang-Undang yaitu DPR dan Presiden, namun demikian Mahkamah dapat menentukan suatu norma bersifat konstitusional bersyarat; Bahwa sejalan dengan maksud Putusan Mahkamah Nomor 32/PUU-VIII/2010, tertanggal 4 Juni 2012, kata “memperhatikan” dalam Pasal 4 ayat (3)UU Kehutanan haruslah pula dimaknai secara imperatif berupa penegasan bahwa Pemerintah, saat menetapkan wilayah kawasan hutan, berkewajiban menyertakan pendapat masyarakat terlebih dahulu sebagai bentuk fungsi kontrol terhadap Pemerintah untuk memastikan dipenuhinya hak-hak konstitusional warga negara untuk hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat, mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapa pun [vide Pasal 28H ayat (1) dan ayat (4) UUD 1945]. Oleh karena itu, Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan bertentangan dengan UUD Tahun 1945 sepanjang tidak dimaknai“Penguasaan hutan oleh Negara tetap wajib melindungi, menghormati, dan memenuhi hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, hak masyarakat yang diberikan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, serta tidak bertentangan dengan kepentingannasional”; 2. Pendapat Hukum MK Perkara Nomor 45 /PUU- IX/2011. Bahwa antara pengertian yang ditentukan dalam Pasal 1 angka 3 dan ketentuan Pasal 15 UU Kehutanan terdapat perbedaan. Pengertian dalam Pasal 1 angka 3 Undang-Undang a quo hanya menyebutkan bahwa, “Kawasan hutan adalah wilayah tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap”, sedangkan dalam Pasal 15 ayat (1) Undang- Undang a quo menentukan secara tegas adanya tahap-tahap dalam proses pengukuhan suatu kawasan hutan. Pasal 15 ayat (1) Undang-Undang a quo menentukan, “Pengukuhan kawasan hutan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 14, dilakukan melalui proses sebagai berikut: a. penunjukan kawasanhutan; b. penataan batas kawasan hutan; c. pemetaan kawasan hutan; dan d.penetapan kawasan hutan”. Berdasarkan ketentuan Pasal 15 ayat (1) Undang-Undang a quo penunjukan kawasan hutan adalah salah satu tahap dalam proses pengukuhan kawasan hutan, sementara itu “penunjukan” dalam ketentuan Pasal 1 angka 3 Undang- Undang a quo dapat dipersamakan dengan penetapan kawasan hutan yang tidak memerlukan tahap-tahap sebagaimana ditentukan dalam Pasal 15 ayat (1) Undang-Undang a quo; Bahwa menurut Mahkamah, tahap-tahap proses penetapan suatu kawasan hutan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 15 ayat (1) UU Kehutanan di atas sejalan dengan asas negara hukum yang antara lain bahwa pemerintah atau pejabat administrasi negara taat kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya ayat (2) dari pasal tersebut yang menentukan, “Pengukuhan kawasan hutan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan memperhatikan rencana tata ruang wilayah” menurut Mahkamah ketentuan tersebut antara lain memperhatikan kemungkinan adanya hak- hak perseorangan atau hak pertuanan (ulayat) pada kawasan hutan yang akan ditetapkan sebagai kawasan hutan tersebut, sehingga jika terjadi keadaan seperti itu maka penataan batas dan pemetaan batas kawasan hutan harus mengeluarkannya dari kawasan hutan supaya tidak menimbulkan kerugian bagi pihak lain, misalnya masyarakat yang berkepentingan dengan kawasan yang akan ditetapkan sebagai kawasan hutan tersebut; 3. Pendapat Hukum MK Perkara Nomor 35/PUU-X/2012. Hutan adat dalam kenyataannya berada dalam wilayah hak ulayat. Dalam wilayah hak ulayat terdapat bagian-bagian tanah yang bukan hutan yang dapat berupa ladang penggembalaan, kuburan yang berfungsi untuk memenuhi kebutuhan umum, dan tanah-tanah yang dimiliki secara perseorangan yang berfungsi memenuhi kebutuhan perseorangan. Keberadaan hak perseorangan tidak bersifat mutlak, sewaktu-waktu haknya dapat menipis dan menebal. Jika semakin menipis dan lenyap akhirnya kembali menjadi kepunyaan bersama. Hubungan antara hak perseorangan dengan hak ulayat bersifat lentur. Hak pengelolaan hutan adat berada pada masyarakat hukum adat, namun jika dalam perkembangannya masyarakat hukum adat yang bersangkutan tidak ada lagi, maka hak pengelolaan hutan adat jatuh kepada Pemerintah [vide Pasal 5 ayat (4) UU Kehutanan]. Wewenang hak ulayat dibatasi seberapa jauh isi dari wewenanghak perseorangan, sedangkan wewenang negara dibatasi sejauh isi dan wewenang hak ulayat. Dengan cara demikian, tidak ada tumpang tindih (kejumbuhan) antara wewenang negara dan wewenang hak masyarakat hukum adat yang berkenaan dengan hutan. Negara hanya mempunyai wewenang secaratidak langsung terhadap hutan adat; Berdasarkan hal tersebut di atas, maka diatur hubungan antara hakmenguasai negara dengan hutan negara, dan hak menguasai negara terhadaphutan adat. Terhadap hutan negara, negara mempunyai wewenang penuh untukmengatur dan memutuskan persediaan, peruntukan, pemanfaatan, pengurusanserta hubungan- hubungan hukum yang terjadi di wilayah hutan negara. Kewenangan pengelolaan oleh negara di bidang kehutanan seharusnya diberikankepada kementerian yang bidangnya meliputi urusan kehutanan. Terhadap hutanadat, wewenang negara dibatasi sejauh mana isi wewenang yang tercakup dalamhutan adat. Hutan adat (yang disebut pula hutan marga, hutan pertuanan, atausebutan lainnya) berada dalam cakupan hak ulayat karena berada dalam satukesatuan wilayah (ketunggalan wilayah) masyarakat hukum adat, yangperagaannya didasarkan atas leluri (traditio) yang hidup dalam suasana rakyat (in de volksfeer) dan mempunyai suatu badan perurusan pusat yang berwibawadalam seluruh lingkungan wilayahnya. Para warga suatu masyarakat hukum adatmempunyai hak membuka hutan ulayatnya untuk dikuasai dan diusahakantanahnya bagi pemenuhan kebutuhan pribadi dan keluarganya. Dengan demikian,tidak dimungkinkan hak yang dipunyai oleh warga masyarakat hukum adattersebut ditiadakan atau dibekukan sepanjang memenuhi syarat dalam cakupanpengertian kesatuan masyarakat hukum adat sebagaimana dimaksud dalam Pasal18B ayat (2) UUD Tahun 1945. Setelah ditentukan pembedaan antara hutan negara, hutan hak (baik berupa hutan perseorangan maupun hutan adat yang tercakup dalam hak ulayat),maka tidak dimungkinkan hutan hak berada dalam wilayah hutan negara, atausebaliknya hutan negara dalam wilayah hutan hak sebagaimana dinyatakan Pasal 5 ayat (2) dan Penjelasan Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang a quo, serta hutan ulayat dalam hutan negara, sehingga menjadi jelas status dan letak hutan ulayat dalam kaitannya dengan pengakuan dan perlindungan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat yang dijamin oleh Pasal 18B ayat (2) UUD Tahun 1945. Dengan demikian, hutan berdasarkan statusnya dibedakan menjadi dua yaitu hutan negara dan hutan hak. Adapun hutan hak dibedakan antara hutan adat dan hutan perseorangan/badan hukum. Ketiga status hutan tersebut pada tingkatan yangtertinggi seluruhnya dikuasai oleh negara. Sebagai perbandingan, dalam hukum pertanahan, hak “menguasai dari Negara” tidak memberi kewenangan untuk menguasai tanah secara fisik dan menggunakannya seperti hak atas tanah, karena sifatnya semata- mata hukum publik sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Undang- Undang Nomor 5 Tahun1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA), yakni wewenang hak menguasai dari negara digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat dalam artikebangsaan, kesejahteraan, dan kemerdekaan dalam masyarakat dan negarahukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil, dan makmur; Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28I ayat (3) UUD Tahun 1945 merupakan pengakuan dan perlindungan atas keberadaan hutan adat dalam kesatuan dengan wilayah hak ulayat suatu masyarakat hukum adat. Hal demikian merupakan konsekuensi pengakuan terhadap hukum adat sebagai “living law” yang sudahberlangsung sejak lama, dan diteruskan sampai sekarang. Oleh karena itu,menempatkan hutan adat sebagai bagian dari hutan negara merupakanpengabaian terhadap hak-hak masyarakat hukum adat; Berdasarkan pertimbangan hukum di atas, menurut Mahkamah, kata“negara” dalam Pasal 1 angka 6 UU Kehutanan bertentangan dengan UUD 1945.Dengan demikian dalil para Pemohon beralasan menurut hukum; B. Implikasi Putusan MK Status hutanberdasarkanPasal 5 ayat (1) UU Kehutanan terdiri dari hutan Negara dan hutan hak. Namun dengan adanya Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 yang memutuskan bahwa Pasal 5 ayat (1) UUKehutanan bertentangan dengan UUD Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai ”Hutan Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a tidak termasuk hutan adat”,maka status hutan terdiridarihutannegara, hutan hak, dan hutan adat. C. Evaluasi UU Berdasarkan uraian diatas maka UU Kehutanan perlu diganti mengingat beberapa ketentuan UU Kehutanan beberapa pasalnya tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Sehingga Pemerintah dan DPR untuk menindaklanjuti hasil Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut.

1. Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai "Penguasaan hutan oleh Negara tetap wajib melindungi, menghormati dan memenuhi hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui, serta tidak bertentangan dengan kepentingan Nasional."; 2. Frasa "ditunjuk dan atau" dalam Pasal 1 angka 3 UU kehutanan dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. 3. Kata "negara" dalam Pasal 1 angka 6 UU kehutanan dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945, sehingga ketentuan Pasal 1 angka 6 tersebut menjadi "Hutan adat adalah hutan yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat". 4. Pasal 5 ayat (1) UU Kehutanan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai "Hutan negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a, tidak termasuk hutan adat". 5. Penjelasan Pasal 5 ayat (1) UU kehutanan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. 6. Pasal 5 ayat (2) UU kehutanan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. 7. Frasa "dan ayat (2)" dalam Pasal 5 ayat (3) tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sehingga Pasal 5 ayat (3) tersebut menjadi "Pemerintah menetapkan UU Kehutanan dimaksud pada ayat (1); dan hutan adat ditetapkan sepanjang menurut kenyataannya masyarakat hukum adat yang bersangkutan masih ada dan diakui keberadaannya".

Beberapa Pasal dan ayat UU Kehutanan dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sehingga ketentuan dalam UU Kehutanan tidak utuh lagi dan perlu ditindaklanjuti dengan mengganti UU Kehutanan.